Secteur public
13. Protection de l’environnement littoral et marin

Les écosystèmes marins et les zones littorales sont soumis à des perturbations multiples d’origine naturelle ou liées aux activités humaines. Face aux conséquences de ces perturbations, des politiques de protection de l’environnement sont mises en place au niveau national et dans le cadre d’institutions internationales auxquelles la France participe. Elles concernent notamment la prévention, la réduction et l’élimination des pollutions ; la réparation des dommages ; l’acquisition, le traitement et la diffusion de l’information environnementale.

La protection de l’environnement littoral et marin est ici estimée à travers une sélection d’indicateurs :

• relatifs aux dépenses publiques consacrées aux objectifs de protection,
• relatifs aux activités d’agences publiques et d’entreprises privées intervenant dans le traitement des effluents marins ou terrestres touchant les milieux marins et côtiers.

13.1. Effort budgétaire : principaux éléments

Le programme 113 « Paysage, eau et biodiversité » fournit un indicateur significatif de l’effort public en soutien aux politique d’aménagement et de protection de l’environnement, notamment marin. Son cadre institutionnel et législatif s’appuie sur plusieurs dispositifs politiques et réglementaires nationaux et européens :

• la stratégie nationale de développement durable et la stratégie nationale pour la biodiversité (2011-2020) et leurs plans d’action,
• la feuille de route pour la transition écologique, publiée à l’issue de la conférence environnementale de septembre 2012,
• le Grenelle de l’Environnement (loi 2009-967 du 3/8/2009) et la circulaire du 23/3/2011 sur la « territorialisation » du Grenelle de l’Environnement,
• la loi portant engagement national pour l’environnement (2010-788 du 12/7/2010),
• les conclusions du Grenelle de la mer,
• les directives cadres sur l’eau (2000/60/CE) et « Stratégie pour le milieu marin » (2008/56/CE), la directive sur les eaux résiduaires urbaines (91/271/CEE),
• les directives « Oiseaux » (2009/147/CE) et « Habitats » (92/43/CEE),
• le code minier.

Le programme 113 résulte de la fusion totale ou partielle de quatre programmes issus de la même mission « Écologie, développement et aménagement durables » ; il a fait l’objet, en 2012, d’une nouvelle modification de périmètre par le transfert de l’action « Urbanisme » vers le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat ». Il est désormais doté de quatre actions dont l’une, « Gestion des milieux et biodiversité », représente 95% du total des crédits (source : projets de loi finances 2011 à 2014).

13.2. Coûts spécifiques de gestion

Certains exemples de coûts spécifiques de gestion du littoral et des eaux sont utiles à suivre relativement à l’effort de protection de l’environnement littoral et marin.

13.2.1. Gestion des eaux usées

La gestion des eaux usées consiste dans la collecte, le transport et le traitement des eaux usées. Elle comprend l’assainissement collectif par des entreprises spécialisées dans ces opérations, l’épuration industrielle par les entreprises émettrices d’effluents (non spécialisées dans ces opérations), l’assainissement autonome par les ménages non raccordés aux réseaux d’assainissement collectif.

Les dépenses totales de gestion des eaux usées ont baissé en 2009 et 2010, notamment en raison de la baisse de la consommation totale et de la moindre production des entreprises émettrices d’effluents, sous l’effet du ralentissement économique. Ces dépenses se sont stabilisées en 2011 sous l’effet d’une baisse de l’investissement dans l’assainissement collectif et dans l’épuration industrielle, ainsi que d’une augmentation des dépenses courantes. L’effort de gestion a donc eu tendance à diminuer en cette période de difficultés économiques.

Sur durée longue, on observe une baisse de la part des dépenses d’épuration industrielle dans les dépenses totales et une nette augmentation, depuis 1995, de la part des dépenses d’assainissement collectif.

13.2.2. Gestion et prévention des pollutions marines

Les pollutions maritimes accidentelles et les proliférations d’algues vertes sont deux cas importants. Le premier donne lieu à une mobilisation de moyens intégrés dans des lignes budgétaires passées en revue dans les chapitres précédents.

Pollutions maritimes accidentelles

Institué par la loi 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile et le décret 2005-1157 du 13 septembre 2005 relatif au plan ORSEC, le dispositif ORSEC maritime comporte des dispositions générales sur le fonctionnement, les modes d’action, la coordination, l’échange d’informations, les accords internationaux de coopération, l’organisation post-événementielle. Il comporte également des dispositions spécifiques regroupées en plusieurs volets qui préexistaient à la loi de modernisation et constituaient en eux-mêmes des plans de secours maritimes :

• Polmar mer : volet maritime du plan d’intervention contre les pollutions maritimes accidentelles (produits chimiques ou hydrocarbures), Polmar-Terre organisant l’action sur la côte,
• Samar (recherche et secours aéronautiques maritimes), concernant un aéronef en détresse,
• Nucmar mer (nucléaire maritime), concernant un accident lors d’un transport maritime de matières radioactives,
• SAR (secours des personnes)
• ANED (assistance aux navires en difficulté).

Polmar mer (voir chapitre précédent) concerne la mobilisation de moyens de lutte anti-pollution et de sécurité en mer, à savoir principalement les Centres opérationnels de la Marine nationale (COM) et les CROSS. Ceux-ci sont pris en compte dans les lignes budgétaires de la Marine nationale et de la DAM mentionnées dans les chapitres précédents.

Le Cedre

Le Cedre, association à but non lucratif créée le 25 janvier 1979, est chargé de la documentation, de la recherche et de l’expérimentation permanentes sur les techniques, matériels et produits de lutte contre les pollutions accidentelles des eaux, ainsi que du conseil opérationnel en situation d’urgence. Ses interventions concernent les eaux marines et les eaux intérieures de surface.

Le budget propre du Cedre évolue autour de 5 millions d’euros (5,7 millions en 2009 ; 4,4 en 2011 ; 5,0 en 2013), sa principale ressource provenant d’une subvention de 2 million d’euros du MEDDE en 2012 (1,5 million en 2011, 1,8 en 2013), au titre du programme 181 (Prévention des risques). Les moyens humains du Centre fluctuent autour de 50 postes etp.

Les marées vertes sur la côte nord de la Bretagne

Les « marées vertes » sont des proliférations d’algues macrophytes (ulves, entéromorphes notamment) dans la masse d’eau. Elles concernent de nombreux sites littoraux européens. En France elles touchent les étangs du Languedoc, le bassin d’Arcachon et surtout la côte bretonne.

Elles sont favorisées par l’action conjuguée de facteurs humains et naturels : caractéristiques physico-climatiques du littoral avec apports excessifs de sels nutritifs par les cours d’eau. Outre leurs impacts écologiques sur l’estran et l’écosystème benthique, les marées vertes ont des conséquences économiques et sociales : pour le tourisme régional, en raison des nuisances engendrées par la libération dans l’atmosphère de composés volatils soufrés, et par la gêne physique occasionnée aux loisirs sur le littoral ; pour les activités conchylicoles et pour certaine activités de pêche côtière, par la gêne physique et les perturbations écologiques engendrées par les fortes densités de macroalgues.

Les opérations de ramassage des algues fournissent des indicateurs de l’effort consenti par les communes en fonction de leurs contraintes financières. Les préfets de départements ont émis des recommandations de ramassage quotidien. Si les volumes ramassés ont montré jusqu’ici une certaine cyclicité, le coût unitaire de ramassage est en croissance : de 4 euros/mètre cube en 1988, il est passé à près de 10 en 2006 et à plus de 19 euros en 2012.

En région Bretagne, les programmes Bretagne eau pure (BEP) et Prolittoral ont précédé le Grand projet 5 (GP5) : « Poursuivre la reconquête de la qualité de l’eau et atteindre le bon état écologique des milieux aquatiques », qui les a remplacés en 2007. BEP portait essentiellement sur l’eau potable et les apports de nitrates et de pesticides. Prolittoral était centré sur la lutte contre les marées vertes et la réduction des flux de nitrates à l’exutoire des bassins versants. GP5 a repris l’organisation et les actions des deux programmes en y ajoutant les autres objectifs de la directive cadre sur l’eau (2000/60/CE).

GP5 était inscrit au contrat de projet État-région Bretagne 2007-2013, sous le même partenariat que les programmes antérieurs : Dreal et agence de l’eau Loire-Bretagne. Il a cependant étendu les critères d’évaluation sur les bassins versants à d’autres paramètres que les nitrates et les pesticides en ajoutant ceux de la directive cadre sur l’eau, par exemple, phosphore, matière organique, hydromorphologie des cours d’eau, qualité microbiologique des eaux côtières. Le domaine spatial concerné par GP5 a donc augmenté et les limites des bassins versants prises en compte se sont élargies à l’ensemble du bassin hydrographique (et non plus seulement l’amont des prises d’eau et retenues exploitées pour la production d’eau potable), jusqu’à la frange littorale pour les bassins côtiers.

GP5 a été prévu pour 200 millions d’euros dans l’avant-projet de CPER 2007-2013, dont 77 millions provenant de l’Etat et 48 du conseil régional de Bretagne.

Prévention des pollutions dues au démantèlement de navires

L’activité de démantèlement de navires de commerce, de services, de pêche et de plaisance est le fait de nombreux chantiers souvent impliqués dans des activités de recyclage non spécialisées sur les navires. Les statistiques disponibles ne permettent pas d’estimer de façon simple des indicateurs économiques relatifs au seul démantèlement de navires.

L’activité est d’une importance modeste en Europe, où les chantiers en opération sont en Belgique, Italie et aux Pays-Bas pour les plus importants, mais aussi au Royaume-Uni, Danemark, en Grèce, Lituanie, Pologne, Espagne et Bulgarie. La plupart des pays de l’UE disposent de sites de démolition des navires de pêche et des bateaux de plaisance. Les Etats-Unis disposent de sites fermés aux navires étrangers. Les capacités importantes (pour les grands navires, notamment de commerce) sont hors zone OCDE : Bengladesh, Chine, Inde et Pakistan.

Le démantèlement sur plages à ciel ouvert, sans dispositifs de protection, de navires contenant des déchets polluants ou dangereux (amiante, peintures, métaux, résidus d’hydrocarbures, PVC) pose des problèmes écologiques et sanitaires qui s’aggravent avec l’accroissement de la flotte mondiale. Le premier texte international consacré au démantèlement des navires est la convention de Hong-Kong (OMI, mai 2009), qui prévoit un contrôle du navire sur son cycle de vie (conception, exploitation, entretien, recyclage) et un contrôle des chantiers. La procédure de ratification est en cours. Selon l'état du 31 août 2014 publié par l'OMI, le texte était ratifié par le Congo, la France et la Norvège.

13.2.3. Protection des zones côtières et marines

Protection des zones marines : l’Agence des aires marines protégées

L’AAMP, établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère chargé de la protection de la nature, a été créée par la loi 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels régionaux et aux parcs naturels marins. Cette création accompagne le projet de l’État de mettre en place dix parcs naturels marins (cinq existent à l’heure actuelle : Iroise, Mayotte, golfe du Lion, Glorieuses, estuaires picards-mer d’Opale) ainsi qu'un réseau national d’aires marines protégées. L’ambition est de classer 20% des eaux sous juridiction française dont 10% en réserves halieutiques. Les missions de l’Agence se sont récemment renforcées avec les ambitions accrues de la politique de protection :

• appui aux politiques publiques pour la création d’aires marines protégées,
• animation du réseau des aires marines protégées,
• apports de moyens humains, techniques et financiers aux parcs naturels marins,
• coordination des travaux techniques relatifs à l’extension du réseau Natura 2000 en mer,
• contribution à la mise en œuvre de la directive cadre de 2008 « Stratégie pour le milieu marin »,
• assistance technique aux ministères et participation aux partenariats internationaux sur la protection marine.

Moyens financiers et humains : 20,81 millions d’euros (AE et CP) et 146 etp en LFI 2013 ; 23,08 millions (AE et CP) pour un plafond de 173 etp en PLF 2014.

L’Assemblée nationale note que le renforcement des missions de l’Agence est lié à la croissance du coût de la politique de protection du milieu marin en France, estimé à 100 millions d’euros par an en 2015 et 500 millions en 2020 (source : PLF 2013, avis n°257, tome III).

Protection des zones côtières par l’acquisition foncière : le Conservatoire du littoral

Le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), établissement public à caractère administratif créé par la loi du 10 juillet 1975, placé sous la tutelle du ministère en charge du Développement durable, met en œuvre une politique foncière de protection de la faune, de la flore et des paysages côtiers. Il est doté des moyens juridiques et financiers de l’Etat qui permettent l’achat de terrains à l’amiable (80% des opérations), par préemption ou expropriation, ainsi que l’affectation, l’attribution ou la mise en servitude d’espaces terrestres ou maritimes. Les acquisitions concernent les terrains menacés, qui sont réhabilités en vue d’une ouverture au public. Les terrains acquis et ceux qui lui ont été affectés ou remis en dotation sont habituellement qualifiés d’inaliénables (l’aliénation étant subordonnée à une procédure lourde).

• Le Conservatoire comprend environ 120 emplois à Rochefort, à Paris et aux sièges des délégations régionales.
• Domaine total protégé : environ 154 000 ha au début de 2014. La Conférence environnementale de septembre 2013 a confirmé la prochaine stratégie d’acquisition 2013-2030 au rythme annuel de 2 500 à 3 500 ha.
• Gestion des sites : elle est proposée aux collectivités territoriales, parfois à des établissements publics comme le Parc national de Port-Cros ou à des associations agréées comme la Ligue pour la protection des oiseaux ou la Société nationale de protection de la nature. Le tiers du budget d’investissement du CELRL est affecté aux travaux de restauration et d’aménagement, et le reste à l’acquisition foncière. Les gestionnaires et partenaires participent souvent à ces investissements et supportent la charge de la gestion courante.
• Budget consolidé de la gestion : estimé à 50 millions d’euros par an (source : CELRL).
• 580 gardes du littoral recrutés par les collectivités locales et les organismes gestionnaires assurent, le long des côtes, la surveillance et l’entretien des sites.

Coûts et revenus du CELRL (source : CELRL) :

• De 1975 à 2014, la dépense pour l’acquisition de sites a été d’environ 800 millions d’euros.
• Coûts annuels d’acquisitions : environ 20 millions d’euros.
• Coûts annuels de restauration et d’entretien : 10 millions d’euros.
• Le Conservatoire n’est pas subventionné directement par le ministère de tutelle.
• Environ 80% des crédits du CELRL sont constitués de la quasi-totalité (environ 90%) des produits du droit de francisation et de navigation des bateaux de plaisance (DAFN), soit 37 millions d’euros en 2012.
• Financements complémentaires (Commission européenne, collectivités, agences de l’eau, entreprises et fondations mécènes, particuliers) : de 10 à 20 millions d’euros par an.
• Recettes de redevances d’occupation et d’usage : 1,2 million d’euros par an.